广东推动特困人员供养服务机构公建民营供给侧改革
2017-11-04 09:46 网易广东
城乡特困人员,因其“无依无靠”、无人照料,是政府兜底对象中最困难、最脆弱的人群之一。敬老院等特困人员供养服务机构(以下简称“特困供养机构”)是政府专门为他们提供生活照料及集中供养服务的场所。整体上看,农村特困人员基本生活都得到较好保障,但在供养服务上,受机构经费和服务能力等限制,长期面临着供养能力不足与床位空置并存问题。广东同样面临这个问题。截至2016年底,全省共有生活不能自理农村特困人员4万人,农村特困供养机构1252所、床位8万张。从床位数量看,这是足够的,但从床位质量看,由于大多数农村特困供养机构基础设施落后、运营经费缺乏、管理服务低下,不但无力为失能、半失能特困人员提供集中供养服务,更难以吸引健康特困人员及社会老人入住,养老床位资源闲置率高。
2016年2月,《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔2016〕14号)首次提出,要优先为失能、半失能的特困人员提供集中供养服务。特困供养机构要满足新定位,就必须对基础设施设备进行升级改造,配备专业管理服务人员队伍。有两个路径选择:一个是沿用传统的公办公营模式。据专家实地调研评估,平均每张床位升级改造成本至少要5万元,仅广东8万张床位费用就高达40亿元,且还不包括运营和养护费用,这是各级财政都无法承受的。在传统路子走不通的情况下,另一条路子就是创新推进PPP模式,实行公建民营供给侧改革,引进雄厚的社会资本和先进的管理服务经验,进一步优化建设环境,强化管理服务,提高护理床位供给的规模和质量,更好地履行供养机构托底保障职能。
广东在推进特困供养机构供给侧改革工作上先行先试。改革初期,由于处于探索初期,缺乏相关经验,部分地方没有对社会力量进行充分评估,将特困供养机构交给小企业甚至私人老板承接运营,实现“社会化”改革,却忽视了机构的“市场化”运营。由于缺乏雄厚的资金实力和专业的养老服务管理团队,无法从根本上扭转机构设施设备落后和管理服务质量低下的状况,没有实现改革初衷。
直到2016年,广东在全面总结改革经验的基础上,出台了《广东省特困人员供养服务机构公建民营社会化改革实施方案》(粤民发〔2016〕77号),部署全面开展特困供养机构供给侧改革工作,明确社会运营方要按照平均每张床位不低于5万元的标准落实投资责任,且有与承接项目相适应的专业服务团队和注册资金。同年,广东在全省范围内择优选取了51所特困供养机构作为第一批省级试点单位,至今已有42所机构与社会力量签订了协议(合同),引进社会资本达2亿元。
改革取得了初步成效,但广东很快发现,单一项目推进模式改革在实际运作中存在一些问题。首先,单个项目很难吸引社会运营方承接。特困供养机构尤其是农村敬老院,规模普遍偏小,有的甚至不足30张床位,可利用的养老床位资源有限,机构服务辐射范围有限,很难吸引运营方承接。其次,单一项目推进模式难以促进连锁化、品牌化运营。由于每个机构单独分开改革,在同一辖区内引进了不同的运营主体,无法实现特困供养机构在辖区内的规模化、标准化、连锁化、品牌化运营。最后,增加政府监管压力。当同一辖区内出现多个运营主体,往往形成各自为战、各行其是的局面,基层政府无法实行有效监管,容易发生损害特困人员利益的问题。
为解决单一项目推进模式产生的“不适症”,2017年5月,广东出台了《关于进一步落实特困人员供养服务机构公建民营社会化改革的通知》(粤民函〔2017〕1142号,以下简称《通知》),进一步优化改革试点模式,由单一项目向以县(市、区)为单位统筹打包模式转变,即将辖区内区域性敬老院、乡镇敬老院、公办养老机构等供养机构,统筹打包成为一个整体项目,通过公开招标的方式确定运营方,统一运营管理,并与运营方约定不论特困供养机构条件好坏、规模大小,凡在属地内的,必须全部承接并升级改造,不得随意撤并。通过采取区域统筹打包模式,确保承接社会运营方具备足够的资本实力持续运营,明确辖区内运营主体,便于监管。
《通知》还明确,进一步把握供给侧结构性改革关键环节,合理确定政府供养对象床位比例,既保障政府兜底,又实现机构良性运营;进一步确保供给侧结构性改革平稳过渡,规范国有资产管理和使用,妥善安置现有供养人员和工作人员,理顺双方管理责任;进一步强化民政部门管理服务职责,协助解决机构土地手续不全、消防资质欠缺等历史遗留问题,协助运营方依法享受政策扶持,加强机构供养服务供给监管。
云浮市云安区、郁南县按照省的统一部署,在全国率先推进区域统筹打包改革模式,涉及敬老院23个,床位2180张,引进社会资本超过1亿元用于硬件适老化改造和专业护理服务人员落实,整个县(区)敬老院的基础设施建设和护理服务水平得到焕然一新的变革。
基础设施建设有了新突破。每所机构均增设电梯、无障碍通道和扶手,专门订购专业护理床,配置床头呼叫器、空调等设备,开辟各种功能室,提供图书阅览、书法绘画、医疗保健、户外健身等娱乐康复设施。
管理能力有了新提升。在队伍建设上,引入专业管理团队,通过吸纳本地农村富余劳动力,建立一支本土化、有素质的护工队伍;在人员管理上,推行岗位责任制、岗前培训制度,完善各项工作流程,实现规章制度全部上墙;在信息化管理上,配备应急呼叫器,保证值班人员第一时间处理突发事件,实现公共区域24小时全方位无死角监控。
服务水平有了新飞跃。探索“医养结合”护理模式,与县级中医院合作,实现健康养老与疾病救治相结合。同时,深入开展社工文化活动,运用“社工+义工”工作模式,提供个性化、专业化的心理疏导、精神慰藉等服务。
回顾广东推动特困供养机构公建民营供给侧改革整个历程,可以看到,广东自始至终做到“五个坚持”。
坚持整合资源。广东充分认识到192万社会失能、半失能老人对机构养老床位的巨大刚性需求,以及社会资本在养老产业上的旺盛投资意愿,立足特困供养机构大量闲置的床位资源优势,将三者有机结合起来,找准公益化与市场化的结合点和突破口,促成合作。
坚持统筹协调。特困供养机构供给侧改革涉及面广,政策性强,单靠民政部门的力量还远远不够。广东各级民政部门均成立了领导小组,由一把手担任组长,在制定方案、协调关系、督促检查上亲力亲为。云浮、肇庆等地将改革工作向市委、市政府进行专题汇报,得到党政一把手的大力支持,现场办公,协调解决具体问题,顺利推动改革落地。
坚持政府兜底。广东始终坚持政府兜底责任不变、特困供养机构兜底性质不变、政府原有承担的兜底保障经费不变,按照“有利于提高特困供养机构服务质量和管理水平,有利于减轻政府和特困人员负担,有利于特困供养机构长远发展和稳定”的原则,处理好经济效益和社会效益的关系,最大限度维护特困人员的切身利益,使改革得到特困供养机构和特困人员的认同和拥护,加快改革进程。
坚持因地制宜。广东在推进改革的过程中,因地制宜,探索了多种改革形式。在坚持改革大方向的前提下,对不适应形势发展的政策立即微调整,实现改革的目标、路径与自身条件和特点相结合,选择真正适合自己的改革发展道路。
坚持综合监管。广东把社会可以做好的事项交给社会,政府管住管好应该管的事。通过建立社会评估结果和委托运营联动机制,委托第三方会计师事务所对运营方的资金投入、服务质量等进行全面考核,将考核结果作为继续履行合约的重要指标,实现监管到位。同时,在市、县、乡镇(街道)三级建立巡查制度,确保其提供的护理服务水平以及安全管理符合要求。
下一步,广东将全力推进第二批特困供养机构公建民营供给侧改革试点工作,将在全省各市选取1至2个县(市、区)为区域统筹打包改革试点单位,进一步加快全省特困供养机构社会化改革步伐。
(责任编辑:王咏_GZ31)
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